英军两次侵藏战争，更兼沙俄也野心勃勃，窥视西北，使清廷感到西藏地位的危险，有识之士鉴于西藏地位的险要和情势的恶劣。主张在西藏进行改革。加强西藏与内地的联系。906年，张荫棠出任查办藏事大臣。拟定善后办法基十四条，主张在西藏练兵筹饷，革除苛政、振兴农工商业。次任驻藏大臣联豫也积极推行新政，设立督练公所、巡警局、电报局、学务局等新机构。在西藏改革的同时，清廷又任命赵尔丰为川滇边务大臣，在藏人聚居的四川西部进行以改土归流为中心的改革。这些改革措施，对于加强西藏与内地地联系，巩固边疆，无疑有着一定的积极意义。但这种改革往往带有民族歧视意味，不容易得到广大藏族人民的支持，同时又与西藏上层封建农奴主阶层的既得利益发生了矛盾，故而遭到他们的反对，清廷对于西藏的控制反而动摇起来。

英国两次侵藏后，为了消化侵略成果，也为了避免与沙俄的冲突，对西藏采取了所谓“不干涉政策”，更注重经济渗透和政治分化，在西藏上层人物中扶植亲英势力。英国驻西藏的商务专员等人采取各种手段拉拢和收买西藏官员，挑拨汉藏关系，制造和扩大汉藏矛盾。客观上，随着藏印贸易地发展，西藏产生了一批靠垄断羊毛贸易获取高额利润地特权阶层，他们成为亲英派的主要人物。亲英派首领伦青夏札即因专靠羊毛贸易营私舞弊，曾被联豫下令抄没家产，更造成了对立。

双方势力此消彼长，清廷与西藏地方之间地矛盾越来越激烈。

南京临时政府成立时，孙中山虽已明确宣告西藏为中华民国领土，但限于实力，根本无力干涉。袁世凯任总统后，面对当时的西藏局势，决定对藏政策是剿抚结合，先剿后抚。对袁世凯来说，他最重要的任务是稳定局势，打压国民党，只要不出动北洋军队而让川、滇两省出兵，既可免伤实力，又可削平藏乱，自然是件好事。

先是川督尹昌衡亲率川军前队二千五百人从成都出发，兵分两路，南路由朱森林率领，收复河口、理塘，北路由刘瑞麟率领，解了察木多、巴塘之围。与此同时，蔡锷派遣的支队也收复了盐井等地，藏军人数虽多，但实力其实不强，基本是一群乌合之众，在西藏内陆还可以依靠熟悉地形、有利环境而得到支持，到了川边失去这些依托后，就变成不堪一击。

川、滇军队节节胜利的消息，使英国终于忍耐不住了。它放弃了所谓“不干涉政策”，开始走上前台**裸地干涉中国内政。朱尔典曾与袁世凯会谈，就中国迫切需要大借款这一困境来提醒袁注意，如果川军的进兵超出一定范围，英国政府就不会对中国提供任何进—步的援助，进而声称“西藏问题总以日后和商易为归结，倘现时用武力，或与友睦之办法必有巨碍”。

此后朱尔典又几次重提中国不得派兵入藏，不得改西藏为行省，否则所有责任惟中国是问，在这些威胁—时未见效而藏军在川、滇军兵锋之下不断败退地情况下，月7日，英国方面正式向中国提交照会，声明五点：一、英政府不允中国干涉西藏内政；二、反对华官在藏擅夺行政权并不承认中国视西藏与内地各省平等；三、英国不允在西藏境内存留无限华兵；四、以上各节先行立约，英方将承认之意施于民国；五、暂时中藏经过印度之交通应视为断绝。英国的照会完全无视国际法堆则，是对一个主权国家内政明日张胆的干涉。但是袁世凯政府迫切要求得到列强承认和借款，迫切希望镇压“二次革命”，不敢轻易与英决裂。秦时竹发动护国战争后，朱尔典变本加厉，更进一步威胁中国，如果中国政府不令川军停止西进，英国根本不承认中国政府。

面对英国的强硬态度，有求于列强的袁世凯终于抗衡不住，致电尹昌衡、蔡锷，胡说什么“切不可冒昧轻进，致酿交涉，摇动大局”。当时，川、滇两军的形势还较为有利，但接到中央之命令，也只能服从，川、滇军基本停止于怒江一线。有人评论说：“战胜川军者，非藏兵也，英使朱尔典也。”

秦时竹上台后，从不同渠道得悉了这些消息，当时因为英国方面忙于其他更大的事务（与江南的冯国璋勾结），无暇要挟秦时竹做出更大地让步，才暂时地没有提到西藏事务，但秦时竹不敢掉以轻心，要知道，按照历史逻辑地发展，94会有西姆拉会议和麦克马洪线，他决心在事态还没有发展到那一步前，先行抑制住英国的侵略野心。派遣张孝准入川，是为了平定川乱，在这样的情况下，蔡锷的地位便显得愈发重要了。