王莽自幼饱读经书，十分向往《周礼》等所描绘的古代制度，因而即位后，为缓和尖锐的阶级矛盾，又在刘歆等经学家的帮助下，大力进行托古改制，推行各种新政，来稳定政局，巩固自身统绐。

(一)官名改革，加强君权

儒家有“名不正则言不顺”之说，所以王莽的改革时十分注重官名更改，使之名正言顺，他即附会《周礼》，又对历代制度加以损益继承，最后形成了以四辅、三公、四将、九卿、六监为核心的新中央官制，即前面所封的十一公:安新公、就新公、嘉新公、美新公、承新公、章新公、隆新公、广新公、奉新公、成新公、崇新公，每一公都有“新”字，以反衬新朝之兴盛。而细品这些被封“公”的人都只是因为他们的名字是“王家”“兴”“盛”的意思，又是铜匮符命上，于是就被选拔出来，破格提为最高层的十一公。王莽实则利用这种封赏，来突出了王权神授的特点，不过更多地体现了王莽意志的权威性。

秦汉时代的官制是公卿制度，立三公九卿。三公是丞相、太尉、御史大夫。

丞相，又称相国、大司徒。有时置左右两丞相。负责帮助皇帝处理-些事务。

太尉，又称大司马。掌管军事，统领各将军。

御史大夫，又称大司空。在殿内负责图籍秘书，对外监察各级官吏，接受公卿的奏事，汇总情况，向皇帝报告。

秦汉的九卿是:太常、光禄勳、卫尉、太仆、廷尉、大鸿胪、宗正、大司农、少府。

秦汉的地方长官，郡有太守，县有令、长。几个郡合为一州，派州刺史负责监察工作。这些禄制在秦汉时代，虽有一些变动，但三公九卿是基本不变的，公卿以下的属员一般根据需要设置，数量不等。

王莽对这些制度、名称作了一系列改革。三公各置一个助手，大司马有“司允”，大司徒有“司直”，大司空有“司若”。九卿中大司农改名“羲和”，后又改为“纳言”;大理即廷尉改称“作土”;太常改“秩宗”;大鸿胪是接待外宾的长官，改称“典乐”;少府改为“共工”。

九卿分属于三公。每一卿设置三个大夫，每一大夫设置三个元士。这样就有了完整的以三为倍数的官员体系。三公、九卿、二十七大夫、八十一元士这种设其实是受了董仲舒思想的影响。董仲舒在《春秋繁露.官制象天》说:“王者制官，三公九卿二十七大夫八十一元士，凡百二十人，而列臣备矣。”董仲舒还用天象来证明这是王者据天象而设置的官制。王莽相信天命，就按他说的来办，不管正与错。

此外，秩百石改庶士，三百石叫下士，四百石叫中士，五百石叫命士，六百石叫元士，千石叫下大夫，比二千石叫中大夫，二千石叫上大夫，中二千石称卿。各个等级官员的服饰和车辆都有差别。又设置了司恭、司徒、司明、司聪、司中大夫及诵诗工、彻膳宰等。

此外他对一些建筑的名称，王莽也做了改动。长乐宫改常乐室，未央宫改寿成室。前殿改王路堂，门就是王路门，门外居摄一条王路，在王路上设“进善之及旌，诽谤之木，敢谏之鼓”，并派出四个谏大夫坐在王路门听取百姓的意见，来进一步收集民心。

王莽新改的名称，很多都是参照了上古先皇舜的制度名称。例如，舜任命垂为共工好、益为朕虞、伯夷为秩宗、夔为典乐、龙为纳言等。舜开四门，接待四方来宾，征询意见。王莽设王路四门也是想听取四方的意见，但是，仅过了几年，王莽就听不进批评意见了，开始独断专行。纳言冯常、大司马司允费兴都因进谏而被罢了官。王路上的诽谤之木、敢谏之鼓也都成为了摆设，而无人在用，空费资源。

西汉时封了许多诸侯王，还封四夷的首长为王。王莽根据“天无二日，土无二主”，认为这么多王是不合适的，不符合大一统的原则。于是，他决定将诸侯王都改为“公”，四夷的王都改为“侯”。王莽还把匈奴单于改为降奴服于，把高句丽改为下句丽。

王莽对官制的改革，在中央设置了比汉朝更多的高秩级官员和众多分司办事机构，同时也保留了中朝这一决策的核心和指挥调度全国行政运行的总枢纽。王莽正是通过这个总枢纽把大权牢牢地掌握在手中，使君权进一步强化。而对外族的名称改革，虽满足了王莽的虚荣心，但却引来一系列外交问题。

(二)创新禄制，压榨劳动力

王莽在官制方面，是分封与郡县并存，因此有授爵与任职的差别。

始建国四年(公元12年)，王莽到明堂授诸侯茅土。明堂中有一土坛，是天子大社，由五色土组成，南方赤土，东方青土，西方白土，北方黑土，中央黄土。分封诸侯时，按封地所在方向取坛上一色土，用茅草包裹，带到封地去立社。茅草包的一色土，就是茅土，是受封者立社用的，具有一定相征意义。

之后王莽又按《禹贡》将天下分九州，按周朝分爵五等。设诸侯、附城各一千八百员，用于赏有功者。公、侯、伯、子、男五等爵，公爵封万户，土方百里;侯、伯一国，五千户，土方七十里;子、男一则，二千五百户，土方五十里。附城大的九百户，土方三十里，小的只有十里。当时王莽授茅土的有十四公、九十三侯、二十一伯、一百七十一子、四百九十七男，共七百九十六人。附城一千五百一十一人。

授了这么多爵位，分了这么多茅土，但由于当时地理图集尚未确定，受封者并不能及时到封地去立社建国收税，所以只能在京师苦一告等待，而朝廷发放的生活费又很少，根本不够一家之开销，大多受封者生活都很困难。官员们为了改善生活，只得各显神通，不过大多官员通过贪污受贿、以公充私，来发财致富，改善生话，但也导致奢侈腐化的局面出现。节约财政开支本是利国，但其的结果，是将本来应由政府发放的俸禄，让官吏自己通过一些不正当或非法的手段向百姓琐要，最终受害的，只能是底层的百姓，让百姓苦不堪言，心生怨恨。官吏们竞相贪污受贿，形势日趋恶化，社会风貌也日益衰败实。但朝廷给官员的俸禄减少，也减弱了对官吏对中央的凝聚力，也削弱中央对其的影响力和控制力，不利于中央治理地方。

天凤三年(公元16年)五月，王莽颁布了“吏禄制度”，规定:“四辅公卿大夫士，下至舆僚，凡十五等。僚禄-岁六十六斛，稍以差增，上至四辅而为万斛云。”僚是最低级，四辅是最高级，俸禄相差-百多倍。这是国库发给行政官吏的俸禄。封侯的就靠封地内收税来供养，丰收年，收入多，在礼仪上就充足些;有灾害的年份，收入就少，各方面就要削减一一些。大司马、大司徒、大司空这“三公”也有所承包，各级官吏都随上司的损益而增减俸禄。王莽这样做，是要百官与丰歉相联系，与百姓同苦乐。但这种制度非常繁琐，很难计算，。再加上天灾人祸农民收入不稳，以导致当官的收入不稳定，所以许多官员经常无法满足自己的生活开销，只能利用自己手中的权力假公济私，贪污受贿，来弥补俸禄的不足。

同时王莽为了防止官场的不正之风，王莽派得力的官员到各地去进行督察，每郡都有一名督察员。王莽下令详细考察始建国二年以来，军吏和边疆各郡县的官吏中通过不正当手段发财的人，没收其所有财产的五分之四，作为边防经费。王莽希望通过这种措施可以起到减少贪污腐败的作用，但实际上却发生官官相护，权钱交易，以势压人，使社会更加不稳定。

国家财政收入供养行政官员和军队，一般是没有问题的。财政紧张往往与灾害、战争、大兴土木以及滥封滥赏有关。但王莽时期，财政收入增多，却舍不得发出去，官吏俸禄定得更低，还经常找借口扣除吏禄。官吏因俸禄不足，贪污受贿成风，把负担转嫁给百姓，败坏世风。地皇元年(公元20年)，在“府帑空虚，百姓匮乏”的情况下，王莽还大兴土木，毁汉宫，建九庙，又给财政增加了沉重的负担，使其不受百姓爱戴。

在如此重禄下，也会有官吏不贪污受贿，但那是极少数，也易被人陷害使其免职;在王莽的薄禄情况下，绝大多数官吏都是贪污受贿，根本无法撤换，即使全部换掉，也无法防止贪污受贿，如果采取强制措施，反而会使贪污受贿更加严重。薄禄使遵纪守法的官员清苦不堪;却使投机取巧、营私舞弊的官吏如鱼得水。就这样世风被他们毁害完了。

(三)重划政区，监控天下

改革中央官制的同时，王莽对地方行政区划分以及地名、官职也进行了多次改定。元始五年(公元5年)，王莽依据《尚书尧典》改汉十三州为十二州。始建国四年(公元12年)又依《尚书禹贡》改为九州。同时，又以西周之制设东西两都，改长安为常安，做西都，以洛阳为东都。天凤元年(公元14年)，王莽再一次重划全国行政区，以常安为中心，分城旁六乡，分三辅为六尉郡。以洛阳为中心，分城周为六郊州，河东、河内、河南、弘农、南阳、颍川为六队郡。此外，都城周围五百里内设内郡，五百里之外设近郡，边境地带设外郡。全国共设九州一百二十五郡，二千二百零三县。每州设州牧为最高行政长官，同时兼任监察官。

王莽还频繁改定各郡县官吏的名称。始建国元年(公元9年)，王莽改郡太守为大尹，都尉为太尉，县令为县宰。天凤元年，王莽下令，在六乡各置帅一人;六郊州各设州长一人，人各主五县。在六尉、六队各置大夫，职如郡守;置属正，职如都尉。改河南大尹为保忠信卿。由于郡县长官多数都有爵位，只是爵位高低因职位而异。正常情况郡太守，若以侯爵任之，称卒正;以伯爵任之，称连率;无爵者任之，称大尹。都尉，以子爵任之，称属令;以男爵任之，称属长。边境地区设竟尉，以男爵任之。

王莽重划的行政区，较西汉增加二十六郡，六百十五县。郡县面积都较西汉有所减少。随着农民起义的风起云涌，王莽逐步增强郡县官吏的军事责任。地皇元年(公元20年)，王莽下令卒正、连率、大尹加号为将军，属令、属长为裨将军，县宰为都尉，实行军政合一这一地方官制。

王莽的他的皇权是用篡政的方式夺取过以的，所以，他很担心其他大臣也像他一样，最后变成“以其人之道还治其人之身”，那就亏大了，所以加大强化监察制度，来监察天下。

在中央，设五威司命，作为最高监察官，开府置吏，监察所有朝中官员，让心腹陈崇被任为五威司命，对“不用命者”“大jian猾者”“铸伪金钱者”“骄奢逾制者”“漏泄省中及尚书事者”“谢恩私门者”这五者进行监察。

为了加强对地方官员的监察，王莽还设立中郎将和绣衣执法等官，随时接受皇帝差遣到地方行使特定的监察之任，干一些见不着光的事，维护皇权。州和部是常设的地方监察机构，但随着对州的行政、军事职能的强化，部的监察职能不断增强，当时全国设二十五部，各置部监一人，位上大夫，各主五郡，其职能与西汉的刺史相当。地皇二年(公元21年)，又置部监副，秩元士，协助部监强化监督事宜。在郡县，设置左右刺jian，负责所辖地区的监察工作。但细一看，我的天这监察官真多，这真是死死地监管天下。

王莽建立了从上到下的较为严密的监察网络，从上至四辅三公的高官，下至一般的郡县小吏，都施以严格的监察，以使大小官吏只能安安稳稳地为他的皇权服务。

(四)外交匈奴，与之闹掰

西汉的外交，排在第一位就是匈奴了，打几年，停几年，和亲结盟，毁约侵犯。虽然双者各有胜负，但汉朝始终处于优势一方。不过匈奴的顽强的性格使其始终保持独立的地位，从来不屈服汉朝，只是答应有条件的妥协，匈奴始终作为自主的汉朝邻邦。匈奴令汉朝皇帝为之头痛不已，也让此时王莽苦不堪言。如扬雄所说匈奴“真中国之坚敌”，可见此难缠程度。

王莽摄政时，并没有把匈奴视为“坚敌”，不放在眼里。但为了讨好元后，王莽让匈奴单于派王昭君的女儿须卜居次云来侍候元后，并给单于很重的赏赐，让单于答应此事。

王莽规定一个人不得有“贰名，贰心”。于是他派使者去给匈奴单于做思想工作，劝单于改名，臣服新朝，不过答应给他厚赏。匈奴单于名囊知牙斯，他上书王莽，改名为“知”，但有条件妥协。王莽知道后很高兴，向元后禀报，说大汉德高望重，外夷慕化，并重赏了“知”(匈奴单于)。

处理了几回事以后，王莽觉得匈奴更好对付，也很听话，无非就是想多点赏赐。于是，王莽决定把匈奴单于改为降奴服于，对一性格顽强不臣服别人的民族来说，这无疑是一个十分具有屈辱性的名号。王莽派五威将王骏率领甄阜、王飒、陈饶、帛敞、丁业等人，带着厚礼去馈赠单于，要用新印更换汉朝封给的故印。故印的文字是“匈奴单于玺”，王莽给单于的新印的文字是“新匈奴单于章”。在汉代，只有诸侯王以下的官爵才有“章’字，而且新印又加了个“新”字，这明显是要把匈奴当臣子看待，这匈奴能答应吗？。不过单于被王莽的礼物冲昏头胞，对新印也没多在意，故印就被王骏等人换走了。晚上，陈饶便众人说如果单于发现印文变了，要索取故印，我们该怎么办面对这样局面。于是汉朝使臣为自保就把故印给砸碎了。第二天，单于果然派人来取故印，陈饶拿出已被砸烂的故印碎块，单于知道后十分生气，但也就无可奈何了。不过因果循环，从此埋下了祸根。自宣帝以来，八十多年间，汉与匈奴和好，边疆人民安居乐业的大好局面。就因为王莽一个决策的失误，一下就将几十年积累的和平局面给付之东流，从此可看王莽有坑，专坑百姓。

匈奴单于知死后，他的弟弟咸立为新单于。咸刚即位，就派使者向王莽提出和亲，并且强烈要求汉归还在常安做质子的儿子登。王莽又一边送礼物给单于，一边一口答应送还登。不过王莽也是有条件的，提出要引渡从西域叛逃匈奴的官员陈良、终带等。单于一想行啊，于是就把陈良等抓来，送到了常安。匈奴使者回来以后，单于咸知道了自己的儿子登已经被诛杀，于是怀恨在心，就派兵从西部进入汉境进行抢劫，之后说成是民间盗贼，或者是西域乌桓人，政府也难以管束，但这让边关百姓官吏头痛不已。

天凤二年(公元15年)，单于咸提出要把儿子登的尸体运回，王莽内心有愧，便立即答应了。同时王莽怕咸怀恨在心，就把当时建议诛杀登的将军陈钦抓入了监狱，让他随行为其向匈奴请罪。陈钦知道王莽的想法，便在狱中自杀了。之后王莽派出能说会道的儒生王咸为使者，五威将伏黯为帅，护送登的尸体出使匈奴。不过王莽却提出了归还登的尸体条件:一是挖开单于知的坟墓，对其进行鞭尸，说明王莽对他恨意不小;二是要让匈奴退到沙漠北边，不再sao扰边境;三是要匈奴献出-万匹马、三万头牛、十万头羊，说白要点钱;四是要匈奴要送还被掠去的汉民。面对这么苛刻的条件，匈奴单于刚开始自然十个不愿意，但说客是王咸，王咸一顿说辞，说得那单于理屈词穷，无奈便答应条件。这次出使，还把“匈奴”改为“恭奴”，“单于”改为“善于”，赐给印绶。封当的儿子奢为后安侯。但单于，明面上遵守条件，暗地却仍然让兵士到边境去抢劫，去sao扰百姓。天凤五年(公元18年)，单于咸死，他的弟弟舆立为单于。王莽要封当为须卜单于，想出兵辅立他，之后间接控制住匈奴。这下彻底激怒了单于舆，匈奴大兵南下，边境全线崩溃。但此时天下处于大乱，刘秀率军诛杀王莽，灭新朝。所以这场王荞与匈奴的外交也就到此结束。

在对外关系中，王莽采取的措施是:用利益换取匈奴的部分承认和妥协，以便满足自身需要。这就使其看似和平，而使自己落入被动，而这也是导致了他在外交上的失败。